Ecuador es uno de los países sudamericanos con la mayor percepción de corrupción. ¿Cómo puede la legislación cambiar esto?
Resumen
En el país existe la percepción de que la corrupción es común, lo que acarrea efectos graves. ¿Qué se ha hecho para luchar contra esto? ¿Cómo debería enfrentarse el problema?
Análisis
I. La corrupción en la actualidad y sus efectos
La corrupción ha sido uno de los principales problemas del país, entendida como toda conducta que abuse del poder público para beneficio propio[1]. Así lo demuestra el Índice de Percepción de Corrupción que anualmente elabora Transparencia Internacional, y en el que actualmente Ecuador obtiene una calificación de 2.5 sobre 10, la tercera peor en Sudamérica, superando únicamente a Paraguay y a Venezuela[2].
Ante esto, hay que recordar que pese a que los costos de la corrupción son difíciles de cuantificar, no dejan de ser graves. Por el contrario, la corrupción ocasiona una serie de consecuencias negativas y, como se lleva a cabo en secreto, inobservables. Así, se considera que políticamente la corrupción va desgastando el tejido institucional del país, y debilita la confianza de los ciudadanos en el Estado y sus funciones; mientras que, económicamente, genera distorsiones que limitan el crecimiento económico, disminuye la competencia y ahuyenta la inversión.
II. Medidas paliativas
Tomando esto en cuenta, durante décadas el país aplicó diferentes estrategias para luchar contra la corrupción, algunas más exitosas que otras. La actual Constitución establece como uno de los deberes primordiales del Estado el garantizar una sociedad libre de corrupción. Para esto, crea el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social quien debe ocuparse de esta lucha e investigar denuncias de corrupción, tal como lo hacía hasta el año 2008 la Comisión de Control Cívico de la Corrupción[3]. Así también, se ha mantenido la figura de la Contraloría General del Estado como ente encargado de vigilar el uso correcto de los recursos públicos y de auditar a las instituciones públicas cuando sea necesario.
Más allá de lo dispuesto en la Constitución, las leyes expedidas desde hace años también han buscado soluciones al problema de la corrupción. Ejemplo de esto se encuentra en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información del año 2004 que, como su nombre lo indica, busca facilitar la difusión de la información pública para así reducir el silencio en el que la corrupción prolifera. Otro ejemplo está en el Código Penal, que castiga con 8 a 12 años de reclusión a quien cometa el delito de peculado. Incluso la función ejecutiva ha expedido normativa en este sentido, como el Decreto Ejecutivo N° 122 que declara como política pública la erradicación de la corrupción[4], o el N° 1511 que crea a la Secretaría Nacional de Transparencia de Gestión a quien corresponde, entre otras funciones, investigar y denunciar actos de corrupción dentro de la administración pública[5].
A pesar de todos estos esfuerzos, la percepción de la corrupción no ha variado mucho durante la última década, como muestra el gráfico n° 1. Es probable que la razón se encuentre en que la gran mayoría de las acciones emprendidas hasta ahora han buscado controlar la corrupción, detectarla y castigarla, pero no han pretendido eliminar sus verdaderas causas. Si bien el control y las sanciones a la corrupción son elementos indispensables en un Estado de Derecho, no dejan de ser medidas que se dirigen a los efectos de aquella, en lugar de a sus orígenes.
III. ¿Qué causa la corrupción?
Para Robert Klitgaard[6], las condiciones ideales para que se generen actos de corrupción se expresan mediante la siguiente fórmula: Monopolio + Discrecionalidad – Transparencia = Corrupción[7].
Por tanto, parecería que una estrategia integral anticorrupción tendría que enfocarse en identificar en qué partes del entramado institucional del Estado encontramos estas condiciones, para así aminorarlas o eliminarlas cuando sea posible. Así, habría que localizar todas aquellas instituciones en que existan las siguientes condiciones: (i) funcionarios que tengan de manera exclusiva la potestad de adoptar decisiones, sin posibilidad del usuario de acudir ante otras entidades o instancias –monopolio–; (ii) aquellas en que por no haber normas claras los procesos dependan en gran medida del criterio del funcionario –discrecionalidad–; y, por último, (iii) aquellas cuya gestión no es totalmente pública y de fácil acceso para cualquier interesado –falta de transparencia–.
Teniendo en cuenta estos criterios, parece que muchas veces ha sido la propia legislación la que ha sentado las bases para que se genere corrupción en el Estado. Esto por cuanto distintas leyes, e incluso la Constitución de la República, han dado el monopolio de decisión sobre una diversidad de temas a instituciones y funcionarios públicos. Tal vez una de las mejores demostraciones de esto son los sectores estratégicos que de acuerdo a la Constitución únicamente el Estado puede regular y administrar, y que no son menos que aquellos de tal trascendencia y magnitud que tienen influencia decisiva en las áreas económica, social, política o ambiental[8].
Más allá de esto, parecería ser demasiado común que leyes, decretos y ordenanzas que se aprueban no incluyen partes fundamentales de cómo van a ser aplicadas. Esto causa que esta responsabilidad sea delegada expresa o tácitamente a los mismos servidores públicos encargados de aplicar las normas, permitiéndoles una gran discrecionalidad. Este ha sido el caso de importantes normas recientes, como la Ley de Educación Superior o el Código Orgánico de la Producción. La discrecionalidad también se ve en situaciones cotidianas, como cuando los usuarios de diversas instituciones llegan con sus solicitudes listas, para encontrar que el día anterior se agregó o modificó uno de los requisitos de su trámite, a pesar de que la Ley no ha sido reformada.
IV. Entonces, ¿cómo debería ser la legislación?
Teniendo en cuenta las causas de la corrupción, puede vislumbrarse cómo disminuirla. Así, parece claro que la legislación que de ahora en adelante se promulgue debe evitar que instituciones y funcionarios públicos mantengan innecesariamente monopolios o la facultad exclusiva de decidir sobre asuntos que afecten a las personas; y, a la vez, mantener al mínimo las posibilidades de que los funcionarios actúen discrecionalmente. De igual manera, debe buscarse el cabal cumplimiento de la legislación que promueve la transparencia, ya que actualmente solo el 12% de las instituciones públicas acata la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública[9].
Sin embargo, mientras se ignore cuáles son las condiciones para que se genere corrupción, existe el riesgo de seguir aprobando normas que creen estas circunstancias, convirtiendo así a la legislación en un arma de doble filo.
[3] Constitución de la República del Ecuador, arts. 9, 208 y disposición transitoria tercera.
[4] Registro Oficial 25, del 19-II-2003
[5] Registro Oficial Suplemento 498, 31-XII-2008
[6] PhD por la Universidad de Harvard y consultor especializado en este tema
[7] Fundación para el Debido Proceso Legal. Guía para el diagnóstico ágil y el diseño de políticas de control de la corrupción en los sistemas de justicia en América Latina. Washington, D.C., 2007.
[8] Constitución de la República del Ecuador, art. 313. Estos sectores son, hasta el momento, la energía en todas sus formas, las telecomunicaciones, los recursos naturales no renovables, el transporte y la refinación de hidrocarburos, la biodiversidad y el patrimonio genético, el espectro radioeléctrico, y el agua.
[9] Defensoría del Pueblo, 2010.
